Ausländer in Deutschland 3/2002, 18.Jg., 30. September 2002

POLITISCHE PARTIZIPATION

*) Dieser Beitrag wurde im Druck-Exemplar nicht veröffentlicht!

Auslaufmodell Ausländerbeirat?

Politische Interessenvertretung zukunftstauglich gestalten


Wer vertritt unsere politischen Interessen? 
Migranten in Augsburg

Als in den siebziger und verstärkt in den achtziger Jahren Ausländerbeiräte in vielen deutschen Städten eingerichtet wurden, waren diese Prozesse mitunter von heftigen Diskussionen und Zerwürfnissen in den migrationspolitisch engagierten Kreisen begleitet. Während die einen in den Ausländerbeiräten eine erste Chance sahen, um Kommunalpolitik durch ein demokratisch gewähltes Gremium aktiv mitgestalten zu können, befürchteten die anderen, dass die Beiräte mit ihren äußerst begrenzten Befugnissen als Feigenblatt für eine Politik dienen würden, die keine wirklichen Verbesserungen bringen und die halbherzigen Ergebnisse unter Hinweis auf die Mitwirkung von MigrantInnen auch noch legitimieren könnte. Die Kritiker befürchteten außerdem, dass man mit der Minimallösung Ausländerbeirat den Weg zum langfristigen Ziel, nämlich echter Partizipation durch Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts auf allen Ebenen, blockieren würde. Lieber den Spatz in der Hand als die Taube auf dem Dach, hieß es dennoch am Ende in den meisten Städten, und so wurden die Utopien auf später verschoben und Realpolitik gemacht.

Je nach Gemeindeordnung funktionieren die Ausländerbeiräte nach unterschiedlichen Modellen, sie haben mal mehr, mal weniger Kompetenzen, vor allem in Bezug auf ihre Anhörungs- und Beteiligungsrechte. In einigen, vor allem größeren Städten, verfügen sie über Geschäftsstellen und Personal, andernorts müssen sie ohne institutionelle Unterstützung auskommen. Auch die Zusammensetzung variiert: In manchen Beiräten sind Deutsche - zumeist von den im Rat vertretenen Parteien entsandt - und MigrantInnen vertreten, in anderen nur MigrantInnen. In den 1980er- und 1990er-Jahren hat sich zunehmend das Modell der in Urwahl gewählten, ausschließlich aus "Passausländern" zusammengesetzten Beiräte durchgesetzt. In Nordrhein-Westfalen müssen Gemeinden mit über 5.000 EinwohnerInnen Ausländerbeiratswahlen durchführen; nach der hessischen Gemeindeordnung müssen Kommunen sogar schon ab 1.000 EinwohnerInnen einen Ausländerbeirat gründen. Generell gilt, dass ihr Wirkungsrahmen begrenzt ist: Sie besitzen keine politische Kompetenz, die den anderen Ratsausschüssen vergleichbar wäre. Ihre Aufgabe besteht darin, den Rat und seine Gremien zu beraten und Empfehlungen auszusprechen.

Die in Urwahl gewählten Ausländerbeiräte haben nicht nur das Problem, dass ihre Befugnisse und damit ihre Einflussmöglichkeiten begrenzt sind und ihre demokratische Legitimation mit der sinkenden Wahlbeteiligung zunehmend in Frage gestellt wird. In vielen Städten und Bundesländern müssen sie auch mit den Büros der Ausländerbeauftragten konkurrieren, die teilweise über einen professionellen Mitarbeiterstab verfügen und effizienter arbeiten können. Als sich im Mai 1998 der Bundesausländerbeirat konstituierte, forderte er denn auch die Abtretung von Kompetenzen der Bundesausländerbeauftragten an die neue geschaffene Koordination der Ausländerbeiräte auf Bundesebene.

Heute bestehen etwa 400 Ausländerbeiräte in der Bundesrepublik. Die Meinungen darüber, ob ihre dreißigjährige Geschichte allen Unkenrufen zum Trotz eine Erfolgsstory geworden ist oder ob die Beiräte eben doch nur scheindemokratische Schmalspur-Gremien auf dem politischen Abstellgleis geblieben sind, gehen heute so weit auseinander wie damals.

Für die Geschäftsführerin der Arbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte in Hessen, Ulrike Foraci, sind Ausländerbeiräte "der institutionelle Versuch und das gelungene Experiment der partizipatorischen und eigenständigen politischen Integration ethnischer Minderheiten. Ausländerbeiräte haben innerhalb der Angehörigen ethnischer Minderheiten eine ungeheure Integrationsleistung vollbracht. Es waren und sind die Ausländerbeiräte, die gemeinsam mit vorausdenkenden deutschen Politikern dafür sorgen, dass der Dialog nicht mehr ohne die Betroffenen stattfindet. Ausländerbeiräte sind somit Teil der aktiven Bürgergesellschaft".

Die Frage nach der Zukunft der Ausländerbeiräte, zumindest aber nach ihrer Zusammensetzung und den Wahlmodalitäten, hat sich in den letzten Jahren dennoch an verschiedenen Punkten entzündet: zum einen an der Einführung des kommunalen Wahlrechts für EU-BürgerInnen 1992, die durch die Maastrichter Verträge möglich wurde, zum anderen am kontinuierlichen Rückgang der Wahlbeteiligung, die etwa in Hessen im November 2001 auf klägliche 7,6 % gefallen war, nachdem sie schon in den Vorjahren kaum mehr über zehn Prozent gelegen hatten.

Das kommunale Wahlrecht für EU-BürgerInnen, das nur etwa ein Viertel aller MigrantInnen in Deutschland betrifft, ist von den Ausländerbeiräten als "Demokratie-Torso" (Krummacher) empfunden worden, das die Einwanderer unnötig in solche mit und ohne politische Rechte spaltet. Um dieser Spaltung entgegenzuwirken, fordern sie denn konsequenterweise, dass alle Zuwanderer, seien sie "Ausländer", Eingebürgerte oder Aussiedler in den Ausländerbeiräten vertreten sein müssen.

Über die Gründe für das geringe Interesse an den Ausländerbeiratswahlen ist viel diskutiert und spekuliert worden. "In vielen Herkunftsländern mangelt es an demokratischen Traditionen, zu denen auch die Teilnahme an den Wahlen gehört. Den Islamisten waren sie suspekt, weil die Beiräte auch ein Integrationsangebot darstellen. Und sowieso tun sich türkische Wähler mit griechischen Kandidaten schwer", kommentierte etwa die taz die niedrige Wahlbeteiligung in Hessen im November 2001.

Die Gründe für die geringe Wahlbeteiligung vor allem in der mangelnden Demokratiefähigkeit von MigrantInnen zu suchen, wird dem Dilemma, in dem sich die Ausländerbeiräte und mit ihnen die politische Selbstvertretung von MigrantInnen befinden, jedoch nicht gerecht. Denn die Ursachen sind so komplex wie die Entwicklungen der Einwanderungsgesellschaft selbst. Lutz Hoffmann, der sich seit vielen Jahren mit der Frage der Selbstvertretung ethnischer Minderheiten wissenschaftlich befasst, sieht denn auch vielfältigere Ursachen für die Krise der Ausländerbeiräte: etwa den Rückgang der sozialen Vernetzung von MigrantInnen gerade in den städtischen Milieus, mit denen auch die kommunikativen Strukturen an Bedeutung verloren haben; die soziale Heterogenität der eingewanderten Bevölkerung, die die anfängliche Homogenität der Arbeitsmigranten abgelöst hat. "Je weniger aber die Menschen noch miteinander verbindet, desto geringer ist auch das Maß gemeinsamer Interessen, die im und durch den Ausländerbeirat vertreten werden könnten", so Hoffmann in der "Zeitschrift für Ausländerrecht" im Februar 2002. Für ihn ist die rückläufige Wahlbeteiligung eigentlich kein Grund zu klagen. Sie sei nicht Symptom bedenklicher Entwicklungen bei den Ausländern; sie resultiere weder aus Undankbarkeit gegenüber einem als großzügig gemeinten "Angebot" der deutschen Politiker noch aus politischer Gleichgültigkeit, und am allerwenigsten sei sie Ausdruck eines Rückzugs aus der deutschen Gesellschaft. Vielmehr sei sie das Ergebnis einer allmählichen Normalisierung, Symptom also einer sich vollziehenden Integration.

Für Hoffmann ist die entscheidende Frage daher, welchen Zweck diese Gremien zukünftig haben sollen, wenn sie denn nicht mehr die Funktion eines Ersatzes für das fehlende Kommunalwahlrecht darstellen. Wenn die spezifischen Belange der Minderheiten vor allem aus ihrer Diskriminierung resultieren, dann wäre Antidiskriminierungspolitik konsequenterweise eine Aufgabe, die es rechtfertigen würde, weiterhin eigene Vertretungsgremien der Zuwanderer einzurichten.

Einen Versuch, die Arbeit der Ausländerbeiräte aufzuwerten, haben die Städte Solingen und Duisburg unternommen, indem sie statt des Ausländerbeirats einen Ausschuss für Zuwanderer- und Integrationsangelegenheiten geschaffen haben, der aus Ratsmitgliedern und gewählten ausländischen Mitgliedern gebildet wird. Damit soll zum einen die Kommunikation zwischen Rat und MigrantInnen verbessert werden, zum anderen wird argumentiert, dass ein Ausschuss mehr Einfluss als ein Beirat nehmen könne. Dieses Modell ist nun keineswegs neu; gerade die ersten Ausländerbeiräte funktionierten nach diesem Prinzip. Ist dies nun ein Rückschritt, nachdem MigrantInnen lange Zeit gerade dafür gekämpft hatten, eine unabhängige Selbstvertretung zu schaffen? Vielleicht sollte man diese Entwicklung nicht nur unter dem Aspekt sehen, dass sich hier das Recht auf Selbstvertretung auf der einen und eine pragmatischere Sicht der Umsetzbarkeit von Anliegen der Einwanderer auf der anderen Seite unvereinbar gegenüberstehen. Denn schließlich hat sich die Situation in den letzten dreißig Jahren nicht unerheblich verändert. Trotz aller Defizite in der Migrations- und Integrationspolitik ist das politische Bekenntnis aller demokratischen Parteien zum Einwanderungsland Deutschland nicht mehr umkehrbar. Damit verbunden ist die Erkenntnis, dass Einwanderungsfragen Mehrheitsgesellschaft und Minderheiten gleichermaßen betreffen. Integrationspolitik muss sich deshalb zum Ziel setzen, die Spaltung in "die Ausländer" und "die Deutschen", die Trennung zwischen "denen" und "uns", die ohnehin nicht mehr der komplexen gesellschaftlichen Realität entspricht, zu überwinden. Wenn denn die Belange der Einwanderungsgesellschaft die Belange von allen sind, erscheint es nur sinnvoll, alle an den damit verbundenen Initiativen und Entscheidungen zu beteiligen. Eine solche Politik setzt allerdings eines voraus: die Anerkennung von MigrantInnen als mündigen BürgerInnen und die dauerhafte Überwindung der Machtasymmetrie zwischen "Einheimischen" und Zugewanderten.

Gleichberechtigung und Interesse an Politik gehen Hand in Hand. Wer mangelndes Interesse von MigrantInnen an Politik beklagt, sollte bedenken, dass "Inter-esse" bedeutet "dabei sein". Interesse an politischer Mitgestaltung setzt also das Empfinden voraus, dabei zu sein, dazu zu gehören. Wer ernsthaft möchte, dass sich MigrantInnen stärker beteiligen und Verantwortung übernehmen, muss also dafür sorgen, dass sie sich dazugehörig fühlen können.

Autorin: Veronika Kabis

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Schule der Demokratie

Die Stenogramme des deutschen Bundestags gehören zur Lieblingslektüre von Ruwim Kisselmann (Foto). Der 65-jährige sitzt oft in der Bonner Universitätsbibliothek und wälzt Gesetzestexte und Sitzungsprotokolle, daneben das Wörterbuch. "Durch die Stenogramme kann ich auch die Stimmung, die Atmosphäre mitbekommen, in der die Entscheidung gefallen ist", sagt er. Kisselmann hat den größten Teil seines Lebens in der ehemaligen Sowjetunion verbracht. Dass die Entscheidungen des Zentralkomitees so öffentlich zugänglich wären - unvorstellbar!

Der Logistik-Spezialist kam mit seiner Frau 1994 als jüdischer Kontingentflüchtling aus der Ukraine nach Deutschland. Für ihn war klar: Wenn er schon hier lebt, dann will er am hiesigen Leben voll teilnehmen. Dazu gehörte in erster Linie die deutsche Sprache. Von Anfang an hatten sich Ruwim und Valentina Kisselmann vorgenommen, jeden Tag drei Wörter auswendig zu lernen und bei den Behördengängen nur Deutsch zu sprechen. Fortan erschienen sie in den Ämtern, ausgerüstet mit Lexika, Papier und Kugelschreiber. Ihre Fragen hatten sie vorher formuliert und aufgeschrieben. Die Ansprechpartner in den Behörden erfüllten die Bitte, langsam zu reden und mehrmals zu wiederholen.

Allerdings machte Kisselmann auch diese Erfahrung: Sachliche Fragen werden schnell beantwortet. Wenn einer jedoch nicht in der Lage ist, die richtige Frage zu stellen, wird ihm der Beamte von sich aus nie etwas erzählen. 1999 wurde Ruwim Kisselmann in den Bonner Ausländerbeirat gewählt und fragte bei einem Verwaltungsdirektor nach, warum das so sei. Ein Einwanderer kenne doch weder seine Rechte noch Pflichten - da könne er gar nicht konkret fragen. Die Antwort lautete: In den Behörden arbeiten Sachbearbeiter und keine Berater. Deshalb, wenn Landsleute Hilfe beim Beiratsmitglied suchen, empfiehlt er ihnen, Informationen zu sammeln, wo immer möglich.

Kisselmann ist in den Ausschüssen für Soziales und Wohnwesen und für Wirtschaft und Technologie tätig. Im selben Jahr 1999 hat er auch den Bonner Erfinderclub für russischsprachige Migranten gegründet (vgl. S. 12). Die Arbeit des Beirats habe Einfluss auf die Entscheidungen der Stadt, ist er überzeugt: "Die Oberbürgermeisterin spricht immer mit uns". Außerdem seien die Sitzungen für ihn eine sehr gute Schule der Demokratie. (mjd)

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Entwicklung und Zahl der Ausländerbeiräte

 

Die Zahl der Ausländerbeiräte und -ausschüsse in Deutschland ist unbekannt. Schätzungen zufolge sind es über 400 in 13 Bundesländern. Die ersten wurden Anfang der 1970er-Jahre als Ausländerparlamente gegründet, so 1971 in Wiesloch-Wallach und 1972 in Troisdorf (vgl. AiD 2/1985). Zu den ältesten Ausländerbeiräten im klassischen Sinn gehören die Ausländerbeiräte Stuttgart (1971, heute "Internationaler Ausschuss"), Limburg, Rüsselsheim und Wiesbaden (1972), Nürnberg (1973), Bonn, Erlangen und München (1974). Nur in der Hälfte aller Bundesländer haben sich auch fest institutionalisierte Landesverbände zur Unterstützung und Vertretung der Ausländerbeiräte gebildet. Am ältesten ist wohl die vor 30 Jahren (1972) in Wiesbaden gegründete Arbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte Hessen/Landesausländerbeirat (AGAH). Sie vertritt heute 110 Ausländerbeiräte. In Bayern kam es erst 1993 zur Gründung einer Arbeitsgemeinschaft der Ausländerbeiräte (AGABY), die heute 20 Mitglieder hat. In Nordrhein Westfalen wurde 1996 die Landesarbeitsgemeinschaft Ausländerbeiräte (LAGA) gegründet, der unter dem heutigen Namen Landesarbeitsgemeinschaft der kommunalen Migrantenvertretungen 97 Gemeinden und Städte angehören. An diesen Arbeitsgemeinschaften wirken ein Großteil - aber nicht alle - Ausländerbeiräte der jeweiligen Länder mit. Weitere Landesverbände gibt es in Baden-Württemberg (LAKA), Brandenburg, Rheinland-Pfalz (AGARP) und dem Saarland (AGSA). In anderen Ländern vertreten einzelne Beiräte die Migrantenbevölkerung. Seit 1998 besteht mit dem Bundesausländerbeirat ein Sprachrohr der Beiräte und Ausschüsse auf Bundesebene. (esf)

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Neue Modelle

 

Die Städte Duisburg und Solingen haben mit Zustimmung der obersten Kommunalaufsichtsbehörde ihre Ausländerbeiräte anders zusammengesetzt, als es nach der geltenden Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen vorgesehen ist. Die Städte versprechen sich von ihren Modellen "Beirat für Zuwanderung und Integration" bzw. "Ausschuss für Zuwanderer und Integrationsangelegenheiten" eine effektivere Partizipation der zugewanderten Bevölkerung sowie eine bessere Zusammenarbeit zwischen dem Rat und den von den Zugewanderten Gewählten. Das Landeszentrum für Zuwanderung hat die wissenschaftliche Begleitforschung für die Modellprojekte in Duisburg und Solingen sowie den Ausländerbeirat Bonn übernommen. Es untersucht u.a. die Fragen, ob die Ausschüsse bzw. der Beirat zur umfassenden kommunalpolitischen Behandlung von Migration und ihren Folgen beitragen, und ob die von den Gremien getroffenen Entscheidungen Einfluss in der Kommune ausüben. Außerdem wird nach der Zusammenarbeit zwischen einheimischen und zugewanderten Mitgliedern gefragt: Kommt es zu Interessenkonflikten, und wenn, wie wird mit diesen Konflikten umgegangen? Ein Zwischenbericht mit ersten Ergebnissen der Begleitforschung soll im Herbst veröffentlicht werden. (vka)

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Was halten Migranten von Ausländerbeiräten und Ausländer-
beauftragten?

 

Im Zuge der im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung durchgeführten Repräsentativuntersuchung 2001 zur Situation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen in Deutschland wurden Migranten auch zum Thema Politische Interessenvertretung befragt. Ein Großteil der Befragten ist demzufolge weder in einer Partei noch in einer politischen Vereinigung aktiv. Lediglich 3 % der Türken, ehemaligen Jugoslawen und Italiener sowie nur 2 % der Griechen sind Mitglieder einer Partei oder einer ähnlichen Organisation. Bei den Parteimitgliedern handele es sich überwiegend um Männer, bei den Parteien und Vereinigungen zu drei Vierteln - jedenfalls bei Türken, ehemaligen Jugoslawen und Griechen - um Organisationen des Herkunftslandes. Lediglich bei den Italienern sei das Verhältnis umgekehrt: ein Drittel ist Mitglied italienischer Parteien oder Vereinigungen, zwei Drittel sind Mitglieder deutscher Organisationen (aufgrund der äußerst geringen Fallzahlen sollten diese Befunde aber nicht überbewertet werden).

Rund ein Viertel der türkischen und italienischen Befragten, knapp 23 % der ehemaligen Jugoslawen und fast 30 % der Griechen geben an, dass es an ihrem Wohnort einen Ausländerbeirat oder -ausschuss gibt. Zwischen 15 und 20 % verneinen dies und weit mehr als die Hälfte (Türken 54 %, ehemalige Jugoslawen 61%, Italiener 56 % und Griechen 55 %) wissen es schlichtweg nicht. Diejenigen, die die Existenz eines Ausländerbeirats oder -ausschusses bejaht hatten, wurden zusätzlich aufgefordert, dessen Arbeit zu beurteilen. Signifikanterweise wurde am häufigsten, teils von mehr als einem Drittel geantwortet: "Ich weiß nicht, was er macht": Je nach Nationalität sind zwischen 25 und 29 % der Ansicht, dass der Ausländerbeirat bzw. -ausschuss die Situation der Ausländer verbessere. Zwischen einem Fünftel und einem Viertel teilt die Ansicht, dass er die Verständigung fördere. Zwischen 20 und 30 % bewerten positiv, dass er Anliegen der Ausländer öffentlich mache. Freilich sind auch 12 bis 20 % der Meinung, dass er keine Macht habe.

Auch nach kommunalen Ausländerbeauftragten wurde gefragt. Dass es an ihrem Wohnort einen solchen gibt, bejahten etwas mehr Befragte: 30 % der Türken, 29 % der ehemaligen Jugoslawen und jeweils etwa ein Drittel der Italiener und Griechen. Mit "Nein" antworten je nach Nationalität zwischen 15 und 22 %. Knapp die Hälfte der Türken und Italiener und sogar etwas mehr als die Hälfte der Griechen und ehemaligen Jugoslawen sind über diese Institution nicht informiert. Im Vergleich zu 1995 sind die Anteile relativ unverändert geblieben. Bezüglich der Arbeit des kommunalen Ausländerbeauftragten wird hauptsächlich erwähnt, dass er die Situation der Ausländer verbessere (rund 30 %), die Verständigung fördere (rund ein Viertel) und Anliegen der Ausländer öffentlich mache (gute 20%). Allerdings gesteht etwa ein Drittel der Befragten ein, über seine Tätigkeit nichts zu wissen. Im Vergleich fiel die Beurteilung der Leistungen der kommunalen Ausländerbeauftragen 1995 positiver aus, zumindest äußerten sich damals mehr Befragte als im Jahr 2001 zu den verschiedenen Aspekten seiner Arbeit. (esf)

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