SCHWERPUNKT: 
INTEGRATION ALS AUFGABE

Weitere Dokumente dieser Ausgabe zum Schwerpunkt "Integration als Aufgabe":
Vorschläge der Zuwanderungskommission und der Parteien, Asylpolitik

Der Bericht der Zuwanderungs- kommission

Am 4. Juli 2001 war es soweit: Die sogenannte Süßmuth-Kommission, die "Unabhängige Kommission 'Zuwanderung'" unter Leitung von Rita Süßmuth, stellte ihren mit Spannung erwarteten Bericht vor: "Zuwanderung gestalten - Integration fördern". Der Bericht wird von vielen als "historisch" bezeichnet, bezieht er doch zu einer Streitfrage der vergangenen Jahrzehnte parteiübergreifend, eindeutig und fundiert Stellung: Deutschland ist ein Einwanderungsland. Umstritten, teilweise sogar unbeachtet bleiben bislang nicht wenige der Empfehlungen der Kommission. Doch unabhängig davon: Die in neunmonatiger Arbeit zusammengetragenen wissenschaftlichen Erkenntnisse, Argumente und Schlussfolgerungen machen den Bericht zu einem umfassenden Nachschlagewerk. Seine Perspektive: Gestaltung der Zuwanderung und Förderung der Integration sind ebenso dringliche wie chancenreiche Aufgaben für Politik und Bevölkerung in Deutschland.

Die Kommission - 20 ehrenamtlich arbeitende Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft, Kirchen und Verbänden, unterstützt durch weitere Mitarbeiter - hat in intensiver Arbeit und nach Anhörung von etwa 200 Expertinnen und Experten eine Fülle von Materialien und Erfahrungsberichten zusammengetragen und ausgewertet. Dargelegt werden auch bestehende rechtliche Regelungen und deren bisweilen unterschiedliche Handhabungen. Zur Schließung von Wissenslücken hatte die Kommission ergänzende Studien eigens in Auftrag gegeben. Die Herausforderung war keine geringe. Im Wortlaut des Berichts:

"Deutschland braucht Zuwanderinnen und Zuwanderer. Die Steuerung der Zuwanderung nach Deutschland und die Integration der Zugewanderten werden zu den wichtigsten politischen Aufgaben der nächsten Jahrzehnte gehören. Die Bewältigung dieser Aufgabe erfordert eine langfristig ausgerichtete Politik und ein Gesamtkonzept, das klare Ziele enthält: humanitärer Verantwortung gerecht werden, zur Sicherung des Wohlstandes beitragen, das Zusammenleben von Deutschen und Zuwanderern verbessern und Integration fördern." (S.11)

Die drei genannten Ziele werden inhaltlich in den drei umfangreichsten Kapiteln des Berichts erörtert. Unter der Überschrift "Humanitär handeln" (Kapitel III) wird aus der geschichtlichen Erfahrung Deutschlands seine besondere Verpflichtung zu "humanitär motivierte(r) Zuwanderungspolitik" hergeleitet. Sie gilt Asylsuchenden und Flüchtlingen, Spätaussiedlern und Juden aus der ehemaligen Sowjetunion.

Humanitär handeln

Der Bereich Asyl und Flüchtlinge wird in Kapitel III besonders umfangreich behandelt (55 von 75 Seiten). Empfehlungen zur - weniger strittigen - Vereinfachung und Beschleunigung der Entscheidungsverfahren stehen im Vordergrund. Doch auch zur "höchst kontrovers diskutierten" Frage der künftigen Anerkennung bestimmter nichtstaatlicher Schutzbegründungen hat die Kommission Position bezogen: mit einem eindeutigen Ja (mehr zum Thema Asyl in dieser AusgabeLINK). Ebenfalls unter humanitärer Prämisse - und mit Verweis auf rückläufige Zuzüge - kommt die Kommission zu dem Schluss, der Zuzug von Spätaussiedlern (S.178 ff) solle nicht zusätzlich begrenzt werden. Die Mehrfachzuständigkeiten in der Verfahrensprüfung sollen bei einer Bundesbehörde konzentriert werden. Auch die geregelte - de facto ebenfalls rückläufige - Zuwanderung von Juden aus der ehemaligen Sowjetunion (S.185 ff) ist nach Auffassung der Kommission fortzuführen; allerdings wird empfohlen, die Definition des Judentums gemäß jüdischer Religionsgesetze als Kriterium für die Zuwanderungserlaubnis anzuwenden. Um die Integrationsleistung jüdischer Gemeinden und Sozialdienste besser zu nutzen, soll die bisher teilweise praktizierte Zuweisung in Regionen unterbunden werden, in denen solche Unterstützungsstrukturen fehlen. Sowohl im Fall der jüdischen Zuwanderer wie der Spätaussiedler empfiehlt die Kommission Maßnahmen zur Verbesserung der deutschen Sprachkenntnisse: spezifische Sprachkurse in den jeweiligen Herkunftsländern, im Falle der Spätaussiedler auch für die Familienangehörigen. Antragstellende Spätaussiedler und Familienangehörige sollen wie bisher Sprachtests absolvieren, diese allerdings bedürfen einer "gesetzlichen Klarstellung".

Familiennachzug

Quantitativ wohl am bedeutendsten seit dem Anwerbestopp von 1973 ist der Zuzug von Familienangehörigen der Arbeitsmigranten (S.188 ff). Möglich wurde dies, da sich der Aufenthaltsstatus der ehemals angeworbenen "Gastarbeiter" verfestigt hat. Aus der Sicht der Migranten sind Migrationsprozesse "Familienprojekte". Die Kommission befürwortet dies auch aus soziologischer Sicht, da Familien "einen enormen Beitrag zum Erfolg von Integrationsprozessen leisten" (S.194). Familienzusammenführung (begründet aus Artikel 6 des Grundgesetzes) wird derzeit eingeschränkt durch ein kompliziertes Regelwerk. So können etwa Kinder von Nicht-EU-Bürgern üblicherweise bis 16 Jahre, von Deutschen bis 18 und von EU-Bürgern gar bis 21 nach Deutschland zuwandern. Familiennachzugsmöglichkeiten zu EU-Bürgern sind generell "weitreichender als diejenigen zu Deutschen" (S.191), für die Kommission ein Fall von "Inländerdiskriminierung" deutscher Staatsbürger gegenüber hier lebenden EU-Bürgern. Im Fall von Kindesnachzug Deutscher soll daher analog zum EU-Recht das Höchstalter auf 21 Jahre angehoben werden. Auch für Bürger aus Drittstaaten wird Orientierung am Richtlinienvorschlag der EU-Kommission vorgeschlagen: Anhebung des Nachzugsalters für deren Kinder auf 18 Jahre. Gegen eine etwaige Absenkung des Höchstalters formuliert die Zuwanderungskommission "erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken": Sie sieht einen "Vorrang der Elternverantwortung für das Kindeswohl gegenüber einwanderungspolitischen Belangen" (S.196). Insgesamt soll eine "bessere Strukturierung des nur schwer durchschaubaren Regelwerks" verwirklicht werden (S.196).

Wohlstand sichern

Von allen Kapiteln ist das zweite, "Langfristig Wohlstand sichern", mit 100 Berichtseiten das umfangreichste. Zunächst wird hier der Ausgangspunkt für die aktuelle Debatte über "arbeitsmarktbezogene Zuwanderung", hergeleitet: Deutschland befindet sich mit anderen Ländern in einem globalen Wettbewerb um höchstqualifizierte Fachkräfte. Es geht nicht allein darum, dass diese in den jeweiligen Ländern nicht genügend vorhanden sind, sondern sie werden mit ihrer "anderen" Ausbildung und Erfahrung auch als innovative Impulsgeber für Wirtschaft und Wissenschaft gesehen - als Akteure des internationalen Wissenstransfers. Für die deutsche Wirtschaft, so die Kommission, besteht "eine erhebliche Notwendigkeit an strukturiertem Wandel zu Gunsten anspruchsvoller Spitzentechnologien" (S.26).

Doch nicht nur Höchstqualifizierte sollen angeworben werden, sondern weitere Arbeitskräfte für Berufe und Wirtschaftszweige, in denen offene Stellen auch auf niedrigerem Qualifikationsniveau nicht besetzt werden können. Dazu untersucht die Kommission zunächst die Situation des Arbeitskräftepotenzials in Deutschland: die Vielzahl von Arbeitslosen. Der bestehende Fachkräftemangel, so der Bericht, ist unter anderem Folge der vorzeitigen Ausgliederung Älterer (Frühverrentung, Altersarbeitslosigkeit), zudem bedingt durch mangelnde Weiterbildungsangebote zugunsten Älterer und wenig Qualifizierter, durch ungenügende Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie nicht zuletzt durch mangelhafte Integrationsangebote für in Deutschland lebende Migranten. Unter der Maxime "Vorhandene Arbeitskraft nutzen" (S.48 ff) empfiehlt die Kommission eine Reihe von Maßnahmen zur allgemeinen Beschäftigungsförderung und zur Verbesserung der Chancen für besonders benachteiligte Gruppen. Festgestellt wird jedoch, dass entsprechende Politiken zugunsten der Wohnbevölkerung den Fachkräftebedarf alleine nicht decken bzw. die vielfältigen Wirkungen zuwandernder Fachkräfte nicht ersetzen können (S.56 ff).

Bereits heute ist Zuwanderung von Arbeitskräften unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Die wichtigste davon ist das sogenannte Subsidiaritätsprinzip, nach dem das Vorhandensein von Deutschen, EU-Bürgern oder anderen im Inland lebenden Arbeitskräften zur Ablehnung entsprechender Gesuche führt. Problematisch sind langwierige Prozeduren, schwer durchschaubare Zuständigkeiten und Durchführungsanweisungen sowie Beteiligung unterschiedlicher Behörden je nach Bundesland: "Das System ist unflexibel" (S.63). Dies macht nach Auffassung der Kommission eine "umfassende Neukonzeption" notwendig, die "den Paradigmenwechsel von Anwerbestopp zur gesteuerten Zuwanderung von Arbeitskräften" vollzieht (S.64).

Nicht nur wirtschaftlich sind Arbeitsmigranten gefragt. Auch zum Ausgleich der absehbaren Überalterung der Bevölkerung in Deutschland wird die Notwendigkeit verstärkter Zuwanderung hergeleitet. Empirische Untersuchungen und Modellrechnungen zeigen zum Beispiel einen positiven Einfluss vergangener und künftiger Zuwanderung auf das deutsche System der sozialen Sicherheit, das heißt: Sie zahlen mehr Steuern und Sozialabgaben, als sie gewissermaßen verbrauchen. Dass das Überalterungsproblem in Deutschland jedoch nicht allein durch Zuwanderer gelöst werden soll, formuliert die Kommission eindeutig: Sie verweist auf die "Grenzen der Integrationsfähigkeit" (S.68) der deutschen Gesellschaft und Wirtschaft. Im Übrigen greift auch hier ein Blickwinkel der Kommission, der den gesamten Bericht durchzieht: Zuwanderung darf kein Ersatz für Politiken zugunsten der derzeitigen Bevölkerung sein. So lautet eine wichtige Empfehlung: "Die demografische Alterung und der Rückgang der Bevölkerung sollten sowohl mittels einer aktiveren Familienpolitik als auch durch Zuwanderung gemildert werden."

Den Schnittpunkt zwischen demografischen, wirtschaftlichen und integrationsbezogenen Anforderungen sieht die Kommission wie folgt:

"Zukünftig sollen junge, gut ausgebildete Menschen als Einwanderer nach Deutschland gewonnen werden. Es können sich auch Zuwanderer bewerben, die bereits auf befristeter Basis legal in Deutschland leben. ... Ausschlaggebend für ihre Auswahl ist ein Punktesystem, das ihre Integrationsfähigkeit in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt berücksichtigt. Allgemeine Fähigkeiten sind wichtiger als Spezialkenntnisse und kurzfristige Bedarfslagen am Arbeitsmarkt. Aus den über einer Mindestpunktzahl liegenden Bewerbungen sollen die Kandidaten mit den höchsten Punktzahlen ausgewählt werden." (S. 84)

Ein flexibles Modell jährlich festzulegender Zuwanderungsquoten soll dabei eine Anpassung an jeweilige Arbeitsmarktprognosen ermöglichen.

Miteinander leben

Allerdings wird die Attraktivität Deutschlands für Zuwanderer - im internationalen "Wettbewerb um die besten Köpfe" - keineswegs vorausgesetzt. Das Bild von Deutschland im Ausland wird bislang mitbestimmt durch eine komplizierte und abweisend wirkende Bürokratie; und vor allem:

"Ein ausländerfreundliches Klima in Deutschland und eine offene und positive Einstellung vieler Deutscher sind notwendig. Dies ist eine Herausforderung an die Politik, aber auch an jeden Einzelnen." (S.121)

Das dritte der großen inhaltlichen Kapitel, "Miteinander leben", macht klar, dass die künftige Zuwanderungspolitik auf verstärkten und systematischen Integrationsbemühungen aufbauen soll. Diese sollen "die bisherige Politik des 'pragmatischen Improvisierens'" ablösen, der gleichwohl "beachtliche Integrationserfolge" gegenüberstehen (S.199). Indiz für verbreitetes Interesse an der Aufnahmegesellschaft ist für die Kommission unter anderem die Beteiligung von Migranten am deutschen Vereinsleben (S.233 ff). Die Vielzahl binationaler Ehen wird ebenfalls als positives Zeichen gewertet. Alle, Einheimische wie Zugewanderte, sind jedoch zu weiteren Bemühungen aufgefordert, nicht zuletzt zu "wechselseitigem Respekt". Grenzen der Akzeptanz bilden die Prinzipien der Verfassung und Menschenwürde, ausdrücklich auch der Schutz von Rechten und Belangen von Frauen (S.202).

Die Kommission empfiehlt integrationspolitische Maßnahmen in vier Hauptgebieten: schulischer bzw. vorschulischer Bereich, berufliche, gesellschaftlich-kulturelle und politisch-demokratische Integration. Staatliche Institutionen sollen sich daran ebenso beteiligen wie Vereine und Verbände, dazu auch kompetente europäische und internationale Organisationen (S.203). Für Schule und Vorschule bzw. Kindergarten (S.214 ff) soll interkulturelle Pädagogik durch Aufnahme in Lehrpläne verbreitet werden. Deutsch als Zweitsprache soll regulärer Bestandteil des Unterrichts werden, muttersprachlicher Unterricht am Nachmittag angeboten werden. Spezielle Sprachkurse ausschließlich für Mütter während der Schulzeit (S.288 f) hält die Kommission für ein bewährtes und empfehlenswertes Förderinstrument. Hervorgehoben wird die Rolle von Aufklärungsarbeit über Ausbildungsmöglichkeiten in Deutschland, wobei Eltern stärker mit einzubeziehen sind. Trotz einer Verbesserung der Bildungssituation seit Beginn der Anwerbung bestehen weiterhin Defizite bei jungen Migranten und Erwachsenen. Gezielte Förderung und Schulung, bei Bedarf ergänzt durch Sprachkurse, sollen Bestandteil der Integrationsförderung sein. Der öffentliche Dienst wird in seiner "Vorreiterrolle" als Arbeitgeber gefordert. Für alle Neuzuwanderergruppen und für eine jährlich festzulegende Zahl früher zugewanderter Migranten sollen Integrationskurse von 600 Stunden angeboten werden. Ein Anreizsystem belohnt die Teilnahme, allerdings können Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger auch dazu verpflichtet werden (S.261 ff). Vorrang unter allen Kursinhalten haben Erwerb und Verbesserung der deutschen Sprachkenntnisse.

Globales Denken

Wenngleich in der aktuellen Diskussion nicht angesprochen, so sind doch viele weitere Ausführungen des Berichts einer Betrachtung wert. So zum Beispiel die Behandlung des Themas Rückkehr von Arbeitsmigranten: Es wird in selten gehörter Weise aufgegriffen - im Zusammenhang mit dem Verlust von Know-how, den Abwanderung für die Herkunftsländer bedeutet ("Die Wohlfahrt anderer Staaten", S.80 ff). Berichtet wird aber auch vom Nutzen, den qualifizierte Rückwanderer für ihre Herkunftsstaaten haben können. Die Rückwanderung von Fachkräften fördere nicht zuletzt die wechselseitigen Wirtschaftsbeziehungen. Eine "partnerschaftliche Gestaltung von Arbeitsmigration" bedeutet, solche Effekt zu verstärken. Die formulierten Konsequenzen schließen "finanzielle Anreize" zur Rückkehr nicht aus, gehen jedoch weit darüber hinaus: In der "Verantwortung der Industrieländer" liegt es, die wirtschaftlichen, sozialen und rechtlichen Bedingungen der Herkunftsländer aktiv verbessern zu helfen. Und: "Als direkte Kompensation der Abwanderung" werden "zielgerichtete Hilfen für den staatlichen Bildungsbereich des Herkunftslandes sowie Stipendien für eine Ausbildung in Deutschland oder im Herkunftsland" nahe gelegt; insgesamt sollen "nach Möglichkeit alle Seiten gewinnen" (S.82). Dass so verstandene "Förderung der Rückkehr" von Arbeitsmigranten sich völlig von früheren Prämissen unterscheidet, wird auch an anderer Stelle deutlich gemacht (S.213 ff). Eine durch die Kommission in Auftrag gegebene Studie belegt, dass mit 15 Prozent der Befragten nur eine Minderheit die Absicht geäußert hat, zurückzukehren. Dagegen ist etwa die Hälfte der Migranten aus den ehemaligen Anwerbestaaten eindeutig zum Bleiben entschlossen, insbesondere die Jüngeren bzw. in Deutschland Geborenen. Für die Kommission unterstreicht dies den Handlungsbedarf zur Förderung ihrer Integration.

Langfristige Aufgabe

Bericht und Empfehlungen der "Unabhängigen Kommission 'Zuwanderung'" nehmen Aufnahmeland und Migranten gleichermaßen in die Pflicht. In vielen Teilbereichen formuliert die Kommission eindeutige Empfehlungen; in einigen zeigt sie weiteren Klärungsbedarf auf. Deutlich wird, dass die Mitglieder der Kommission ihren Bericht nur als Zwischenergebnis ansehen:

"Integration ist ein langfristig angelegter Prozess, der anstrengend aber lohnend ist. ... Wir werden in Zukunft noch viel stärker als bisher darauf angewiesen sein, gemeinsam mit Menschen anderer Herkunft neue Problemlösungen, Denk- und Arbeitsweisen zu entwickeln." (S.12)

Autorin: Marie-Luise Gries, isoplan

Bezug des Berichts (CD oder Druckversion):

Geschäftsstelle der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung", Bundesministerium des Inneren, Bundesallee 216 - 218, 10719 Berlin

Bestellungen sind auch online möglich: www.bmi.bund.de Schwerpunkt / Zuwanderung / Daten und Fakten. Bis zu 5 Exemplare sind kostenlos; eine kurze Begründung wird erwartet.

Als PDF-Dokument steht der Bericht zum Download bereit unter: www.bmi.bund.de, Schwerpunkt / Zuwanderung / Daten und Fakten. Außerdem kann eine Reihe von Gutachten, die Basis des Berichts sind, dort downgeloadet werden.

Der Entwurf eines Zuwanderungsgesetzes findet sich ebenfalls auf den BMI-Seiten. Weitere Materialen hierzu: www.bundesauslaenderbeauftragte.de, Aktuelles

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