SCHWERPUNKT: EU-Osterweiterung

• Die europäische Union öffnet sich nach Osten
• ZAV bringt Osteuropa näher

Weitere Dokumente dieser Ausgabe zum Schwerpunkt "EU-Osterweiterung": Portraits, Interview zur EU-Osterweiterung, Stadtportrait Berlin

Die europäische Union öffnet sich nach Osten

Europa erhält eine neue Dimension

Soziale und ökonomische Kennziffern der Beitrittsländer

Hoffen auf bessere Zeiten: Frauen in Estland verkaufen ihre Habseligkeiten

Bergarbeiterkinder in Chorzow bei Kattowitz - Migranten der Zukunft?

Schon in wenigen Jahren wird die Europäische Union ihr Gesicht verändert haben. Die Zahl der Mitgliedsländer wird von 15 auf 20 und später vielleicht 25 steigen, die Bevölkerung von heute rund 375 Millionen um mehr als ein Viertel auf nahezu 480 Millionen Einwohner. Mit dem Beschluss des Europäischen Rates von Kopenhagen im Juli 1993, der den Staaten Mittel- und Osteuropas (MOE) das Recht einräumt, der Union beizutreten, wenn sie bestimmte Kriterien erfüllen, wurde ein unumkehrbarer Prozess in Gang gesetzt. Obwohl die Union seit ihrer Gründung durchaus schon gute Erfahrungen mit der Integration von Beitrittskandidaten sammeln konnte, betrachten viele die bevorstehende Öffnung nach Mittel- und Osteuropa als die größte Herausforderung in ihrer Geschichte. In der Tat handelt es sich um ein gewaltiges und kompliziertes Vorhaben, das nicht ohne Risiken und Probleme ablaufen wird. Zur Öffnung nach Osten aber gibt es keine Alternative. Von den Vorteilen einer gelungenen Integration werden auf lange Sicht alle profitieren: die bisherigen EU-Länder und die neuen Mitglieder.

Das Projekt Osterweiterung

Nach dem Fall des "Eisernen Vorhangs" und der Einleitung der Reformprozesse in den MOE-Staaten Anfang der neunziger Jahre wurde sehr bald der Wunsch zur Annäherung an die Europäische Union laut. Das Modell der europäischen Integration, das mit politischer Stabilität und wirtschaftlichem Wohlstand identifiziert wird, übte schon in der Vergangenheit immer eine hohe Anziehungskraft auf Nachbarländer aus, so dass sich die frühere EG - die heutige EU - in der meisten Zeit ihres Bestehens in einem Prozess der Erweiterung befand.

Im Fall der Osterweiterung gestaltet sich die Eingliederung der MOE-Länder deshalb besonders schwierig, weil sie - im Ganzen gesehen - weitaus größere Rückstände im "Wohlstandsgefälle" gegenüber dem EU-Durchschnitt aufholen müssen, als dies zum Beispiel bei früheren Beitrittskandidaten wie Griechenland, Spanien oder Portugal der Fall war. Aber die eingeleiteten Reformprozesse zeitigen erste Früchte. Insbesondere die Beitrittskandidaten der ersten Stufe - Polen, Tschechien, Slowenien, Ungarn, Estland, Zypern - können deutliche Fortschritte in ihren Volkswirtschaften vorweisen. Mit diesen sechs Ländern laufen die Beitrittsverhandlungen seit 1998. Mit einer zweiten Gruppe - Lettland, Litauen, Slowakei, Rumänien, Bulgarien, Malta - finden seit Februar 2000 ebenfalls Verhandlungen statt, ihr Beitritt wird aber erst in einer späteren Phase erwartet. Die Türkei wurde vom Europäischen Rat von Luxemburg (1997) als "beitrittswilliges Land" anerkannt, Beitrittsverhandlungen zwischen der EU und der Türkei wurden aber noch nicht aufgenommen.

Die "Kopenhagener Kriterien"

Vor ihrem Beitritt - so der Beschluss von Kopenhagen im Juli 1993 - müssen alle Kandidaten drei zentralen Kriterien erfüllen:

• die institutionelle Stabilität als Garantie für die demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten (politisches Kriterium);

• eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck sowie den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten (wirtschaftliches Kriterium);

• die Übernahme des "Besitzstandes der Gemeinschaft" (Akquis communautaire), d.h. die vollständige Übernahme der Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion und aller daraus erwachsender Verpflichtungen. Der gemeinsame Besitzstand umfasst ein Regelwerk von 80.000 Seiten Vorschriften.

Zwischen der EU und den Beitrittskandidaten wurden im März 1998 sogenannten Beitrittspartnerschaften beschlossen, die die Einzelheiten der Übernahme des Besitzstandes der Gemeinschaft, die Finanzhilfen der Union und die Verwirklichung der Beitrittskriterien regeln.

Risiken und Ängste

Obwohl das Vorhaben Osterweiterung von der Bevölkerungsmehrheit in der EU und in den Beitrittsländern im Ganzen befürwortet und zumal in den Beitrittsländern mit hohen Erwartungen verknüpft wird, gibt es auch Befürchtungen und Hinweise auf Risiken, die nicht von der Hand zu weisen sind. In den Beitrittsländern warnen nicht wenige vor dem rauen Wind des Wettbewerbs, der in einigen Ländern zu teilweise schmerzhaften Anpassungen der Wirtschaft und der Beschäftigungssysteme führen wird. Viele Regionen, die man heute noch als rückständig bezeichnet, werden einen Modernisierungsschub erfahren, der das gesamte öffentliche Leben verändern wird. Manche fürchten auch um die Souveränität und die nationale und kulturelle Identität, zumal die MOE-Staaten erst vor wenigen Jahren ihre Freiheit und Selbstbestimmung wiedergewonnen haben.

Auch in den EU-Mitgliedstaaten gibt es vielfache Bedenken bezüglich möglicher Folgen der Osterweiterung: starke Zuwanderungen infolge der Freizügigkeit, zusätzliche Belastung der Arbeitsmärkte, Lohn-, Sozial- und Umweltdumping, neue Formen der Kriminalität, nicht zuletzt auch die hohen finanziellen Belastungen, die auf die wohlhabenden Mitgliedsländer zukommen werden.

Die EU-Kommission nimmt diese Sorgen und Ängste durchaus ernst und arbeitet an einer Kommunikationsstrategie, "um die Bürger in der EU und in den beitrittswilligen Ländern fortlaufend zu informieren, sie in diesen Prozess einzubeziehen und letztendlich ihre Unterstützung dafür zu gewinnen". Die Kommission gibt damit zu erkennen, dass noch viel Überzeugungsarbeit notwendig sein wird, um eine breite Akzeptanz für das Projekt Osterweiterung zu schaffen. Information und Dialog sollen "die demokratische Legitimierung dieses Prozesses" untermauern.

Profile der Bewerberländer

Die zwölf von der EU anerkannten Bewerberländer umfassen heute rund 106 Millionen Einwohner. Mehr als die Hälfte davon (63,2 Millionen) leben in den sechs Ländern der sogenannten ersten Beitrittswelle - Estland, Polen, Tschechien, Slowenien, Ungarn, Zypern -, mit denen seit 1998 konkret verhandelt wird. Einige zentrale Kennziffern zur Wirtschaftsstruktur dieser Länder enthalten die nebenstehenden Boxen/Tabelle (anpassen!). Der bezüglich Bevölkerung und Wirtschaftsleistung gewichtigste Kandidat ist Polen (knapp 39 Millionen Einwohner), mit jeweils rund 10 Millionen Einwohnern (etwa so viel wie Belgien) werden Tschechien und Ungarn die Union bereichern.

Mitentscheidender Faktor für die Dauer des Angleichungsprozesses ist das sogenannte Wohlstandsgefälle zwischen der heutigen EU und den Beitrittskandidaten, das übers Ganze gesehen im Fall der Osterweiterung deutlich größer ist als zum Beispiel bei der Aufnahme von Griechenland, Spanien und Portugal. Das Wohlstandsgefälle gilt allgemein als Motor der Arbeitskräftemigration, jedoch muss die Lage in den einzelnen Ländern differenziert betrachtet werden.

Das höchste Pro-Kopf-Einkommen unter den sechs Beitrittskandidaten der ersten Stufe haben Zypern und Slowenien: Sie liegen bei 81 % bzw. 71 % des EU-Durchschnitts. Am Ende dieser Skala liegen Polen und Estland mit nur 37 % bzw. 36 % des EU-Durchschnitts. Polen ist durch einen sehr hohen Anteil von Beschäftigten in der Landwirtschaft geprägt (18,1 %), die Wertschöpfung des Agrarsektors bleibt aber weit dahinter zurück (3,8 %). Auch die Arbeitslosenquote liegt in Polen mit 15,3 % deutlich über dem EU-Durchschnitt; hier schneiden wiederum Zypern mit 3,6 % am besten und Ungarn mit 7,0 % sowie Slowenien mit 7,6 % vergleichsweise günstig ab.

Trotz der bestehenden Probleme bescheinigt ein internationaler Vergleich der Europäischen Entwicklungsbank den Ländern Ungarn, Tschechien, Polen, Estland, Slowakei und Slowenien in dieser Reihenfolge die größten Fortschritte auf dem wirtschaftlichen Reformkurs aller MOE-Staaten (Zypern war in diesen Vergleich nicht einbezogen). Gleichwohl: Die Verringerung des Wohlstandsgefälles nach erfolgtem EU-Beitritt wird sich für die meisten Länder über Jahrzehnte hinziehen. Die viel zitierten Disparitäten können nur langfristig abgebaut werden. Expertenschätzungen gehen davon aus, dass es etwa dreißig Jahre dauern könnte, bis der Einkommensrückstand der Gesamtheit aller Bewerberländer zum (weiter wachsenden) EU-Durchschnitt halbiert sein wird.

Vor einer neuen Migrationswelle?

Wegen der starken Unterschiede im Einkommensniveau, im Wohlstand und in den individuellen Beschäftigungschancen sehen nicht wenige eine neue Welle der Arbeitsmigration auf Westeuropa zukommen und fordern entsprechende Vorkehrungen gegen eine Überlastung der Arbeitsmärkte. Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit gehören zu den unverzichtbaren Grundrechten der Bürger Europas. Für neu eintretende Mitglieder der Union können sie allenfalls während einer begrenzten Frist eingeschränkt werden, andernfalls entstünden Mitgliedschaften zweiter Klasse, die im Sinne der Integration nicht hingenommen werden können. Für die politisch Verantwortlichen stellt sich daher die Frage, wie die Übergangsregelungen aussehen sollen, welche die erwarteten Zuwanderungen in beherrschbare Bahnen lenken sollen. Die Diskussion darüber ist derzeit in vollem Gange, Entscheidungen werden in Kürze auf der Tagesordnung des Europäischen Rates stehen.

Expertenschätzungen

Wie sich die neue Ost-West-Migration nach Verwirklichung der vollen Freizügigkeit in einem erweiterten Europa vollziehen würde - in welchem Umfang, in welchem Tempo und mit welcher Zielrichtung -, kann heute niemand seriös voraussagen. Wissenschaftlicher, die sich mit diesem Thema intensiv befassen und Berechnungen dazu anstellen, betonen zu Recht, dass es sich dabei um Modellrechnungen unter bestimmten Annahmen, nicht aber um Prognosen handele, die den tatsächlichen Verlauf der Migration vorhersagen.

Die Erfahrungen mit der Süderweiterung der damaligen EG - mit dem Beitritt Griechenlands 1981 und dem Beitritt Spaniens und Portugals 1986 - können nicht ohne weiteres auf die Osterweiterung übertragen werden. Zum einen war das Wohlstandsgefälle zwischen den südeuropäischen Beitrittsländern und dem damaligen EG-Durchschnitt wesentlich geringer ausgeprägt, zum anderen waren die räumlichen Distanzen größer als etwa zwischen den meisten MOE-Staaten und Deutschland, das mit einiger Sicherheit wichtigstes Zielland einer künftigen Ost-West-Migration sein würde.

Das ifo-Institut für Wirtschaftsforschung (in Kooperation mit dem Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht) hat Mitte Februar im Auftrag des BMA das Gutachten "EU-Erweiterung und Arbeitskräftemigration" vorgelegt. Nach den Berechnungen von ifo beläuft sich das Emigrationspotenzial aus zehn osteuropäischen Beitrittsländern nach Deutschland im Zeitraum von 15 Jahren auf vier bis fünf Prozent der dortigen Bevölkerung oder vier bis fünf Millionen, wenn die Arbeitnehmerfreizügigkeit sofort nach dem Beitritt eingeführt wird und die derzeitigen fiskalischen Anreize ihre Geltung behalten. Allein bezogen auf die fünf größten Länder Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn und Rumänien ergibt sich eine Größenordnung von 3,2 bis 4 Millionen Personen. In der zeitlichen Perspektive würden sich die Nettozuwanderungen mit Größenordnungen zwischen 200.000 und 250.000 Zuwanderern pro Jahr auf die ersten fünf Jahre nach dem Beitritt bzw. der Gewährung von Freizügigkeit verlagern, auf mittlere Sicht würde die Zuwanderung langsam zurückgehen.

Zu ähnlichen Größenordnungen der Zuwanderung gelangt das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW)^[1]. In drei Varianten, die sich durch unterschiedliche Annahmen der wirtschaftlichen Entwicklung in den MOE-Staaten unterscheiden, ergeben sich jährliche Zuwanderungszahlen nach Deutschland zwischen 175.000 und 240.000 in den ersten Jahren nach dem Beitritt. Wenn die volle Freizügigkeit bereits im Jahre 2002 Wirklichkeit würde, dann stiege die Bevölkerung aus den MOE-Beitrittsländern in Deutschland von 550.000 (Stand 1998) bis 2010 auf 1,9 Millionen und in der heutigen EU von 850.000 auf 2,9 Millionen im gleichen Zeitraum (wobei Geburten und Sterbefälle eingerechnet sind).

Beide Institute stimmen darin überein, dass das Hauptzielland der künftigen Ost-West-Migration Deutschland sein wird: Es liegt für die meisten Beitrittsländer geografisch am nächsten und bietet mit Abstand den größten Arbeitsmarkt.

Die Zuwanderung kanalisieren - aber wie?

Gemeinsames Fazit der wissenschaftlichen Gutachten: Auch wenn Befürchtungen "massiver Einwanderungswellen" nach dem Beitritt der MOE-Länder unbegründet erscheinen, so erfordern die vorliegenden Projektionen doch flexible Steuerungskonzepte, um die Arbeitsmärkte in den Aufnahmeländern nicht zusätzlich zu belasten.

Verschiedene Modelle sind in der Diskussion. Bundeskanzler Schröder kündigte in seiner Weidener Rede Mitte Dezember ein Fünf-Punkte-Konzept zur Freizügigkeit an, das die Bundesregierung in die Beitrittsverhandlungen einbringen wird. Es sieht im Kern eine Übergangsfrist mit einer Beschränkung der Freizügigkeit für sieben Jahre vor, allerdings kann diese Frist für einzelne Beitrittsländer auch verkürzt werden, wenn die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen. Das flexible Konzept sieht vor, dass bei Arbeitskräftemangel in bestimmten Bereichen bereits während der Übergangszeit kontrollierte Zugangsmöglichkeiten eröffnet werden. In einzelnen Branchen, insbesondere in der Bauwirtschaft und im Handwerk, soll die Dienstleistungsfreiheit befristet eingeschränkt werden, um eine Umgehung der Freizügigkeitsbeschränkung durch Scheinselbständigkeit zu verhindern. Besondere Aufmerksamkeit will die Bundesregierung den Problemen der Grenzregionen widmen: Einerseits sind sie attraktiv für Grenzpendler, andererseits sind sie vielfach noch durch die benachteiligte Lage in der Vergangenheit belastet. Künftig werden sie im Zentrum der EU liegen.

Gegen eine Beschränkung der Freizügigkeit nach dem Beitritt haben sich kürzlich die Regierungschefs Polens, Ungarns und Sloweniens gewandt. Sie streben die sofortige und uneingeschränkte Freizügigkeit nach dem EU-Beitritt an.

Flexibilität ist gefragt

Die EU-Kommission hat offiziell noch keine Verhandlungsposition festgelegt. Anfang März verlautete in Brüssel, dass zurzeit mehrere Optionen für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer geprüft würden, von denen eine in absehbarer Zeit die gemeinsame Verhandlungsposition aller EU-Staaten gegenüber den Beitrittskandidaten bilden wird. Gewisse Präferenzen - so die Auguren von Brüssel^[2] - gebe es für eine flexible vierjährige Übergangsfrist, wobei schon nach zwei Jahren überprüft werde, ob die Beschränkungen für einzelne Beitrittsländer vorzeitig aufgehoben werden können.

Wie immer die endgültige Freizügigkeitsregelung aussehen wird: Sie wird sich durch ein hohes Maß an Flexibilität auszeichnen. Einseitige Positionen - wie volle Freizügigkeit sofort - und starre Regelungen in Form festgeschriebener Übergangsfristen für alle Beitrittsländer werden der unterschiedlichen Situation in den Ländern und in den Wirtschaftsbereichen nicht gerecht. Auch wenn viele eine zusätzliche Belastung des deutschen Arbeitsmarktes durch neue Zuwanderungen befürchten - die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft haben vorsorglich bereits flexible Lösungen angemahnt, um dem Mangel an Fachkräften in Deutschland, der sich in Zukunft eher verstärken wird, angemessen begegnen zu können.

[1] EU-Osterweiterung: Keine massiven Zuwanderungen zu erwarten, DIW Wochenbericht 21/2000

[2] FAZ vom 5. März 2001

Autor: Martin Zwick, isoplan

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ZAV bringt Osteuropa näher

Die Zentralstelle für Arbeitsvermittlung (ZAV) vermittelte im Jahr 2000 rund 160 Führungs- und Fachkräfte nach Osteuropa. Vor allem Ingenieure, Deutschlehrer und Volks- / Betriebswirte hatten gute Chancen. Im Vergleich zu 1999 (plus 77 Prozent) stieg die Zahl der Platzierungen stark an. Auf der Stellenseite erhielt die ZAV gut 270 Angebote. Insgesamt war das Jahr 2000 für die Vermittlung von Deutschland aus nach Osteuropa eher gut. Im osteuropäischen Raum nimmt die Vermittlung nach Polen die herausragende Stellung ein. Als weitere wesentliche Länder sind Ungarn, Tschechien und die Slowakei anzusehen. Auffällig ist, dass verhältnismäßig viele Stellenangebote aus Rumänien kamen, während sich in Russland und den GUS-Staaten die Nachfrage nach deutschen Arbeitskräften in Grenzen hielt. Kaum eine Rolle spielen bislang die baltischen Staaten. Unter den Branchen, die nachgefragt haben, stehen die Automobilindustrie, der Maschinenbau und die Textilindustrie vorne. In diesen Branchen wurden vor allem Ingenieure zur Planung, zum Aufbau und zur späteren Leitung von Produktionsstätten gesucht.

Wegen der EU-Orientierung vieler osteuropäischer Staaten steht das Erlernen von westlichen Fremdsprachen hoch im Kurs. Folglich wurden weiterhin viele Stellen für Deutschlehrer ausgeschrieben. Für geeignete Bewerber bleibt die Entlohnung ein wesentlicher Grund, sich gegen eine Beschäftigung im Osten Europas zu entscheiden. Doch auch die sehr oft geforderten, perfekten Englischkenntnisse können ein Hemmnis sein. Neben der direkten Vermittlung engagiert sich die ZAV aber auch bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung. So gab es in den vergangenen Jahren mehrere einjährige Lehrgänge, in denen Führungs- und Nachwuchsführungskräfte mit einem entsprechenden Profil fachlich fortgebildet wurden. Die Lehrgänge beginnen regelmäßig mit einer sechsmonatigen theoretischen Einführung in Wirtschaft, Kultur und Sprache der Zielregionen. Daran schließt die halbjährige Praxisphase an, in der die Teilnehmer in Unternehmen in Deutschland oder im osteuropäischen Ausland tätig sind. Vielen ist es noch während der Praktika gelungen, einen dauerhaften Arbeitsplatz im Unternehmen zu finden und so in den ersten Arbeitsmarkt zurück zu finden.

Kontakt: 
ZAV, Zentralstelle für Arbeitsvermittlung, 
Klaus Münstermann, 
Villemombler Straße 76, 
53123 Bonn, Tel.: 0228/713-1436, Fax: -1035

Autor: Jean-Christophe Lanzeray, ZAV

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